????未來二三十年仍是中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，將有4億人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，成為市民。而保守估計以每個人市民化成本10萬元算，也就是40萬億元。40萬億元的天文數(shù)字投入需要依靠PPP，這也正是財政部目前積極推動的。
????9月5日，剛卸任財政部財科所所長一職的賈康，來到由上海金融與法律研究院主辦的鴻儒論道論壇，分享了他對公私合作伙伴關(guān)系(Public Private Partnership，PPP)的上述看法。
????不過，論壇上的評議人卻唱起了“反調(diào)”。比如PPP實(shí)踐者、上海城建股權(quán)投資基金管理（深圳）有限公司副總經(jīng)理夏鋒就直言，不看好PPP未來的發(fā)展。中信證券固定收益研究主管鄧海清甚至認(rèn)為，金融融資工具越來越發(fā)達(dá)，PPP沒有存在的必要。
????盡管如此，論壇上包括賈康在內(nèi)的學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，中國發(fā)展PPP不能一哄而上，相關(guān)的法律法規(guī)必須盡快出臺。而政府的契約精神也成為一個具體公私合作項(xiàng)目能否順利開展的關(guān)鍵因素，必須完善政府約束機(jī)制。
????PPP能否化解11萬億地方存量債務(wù)？賈康告訴《第一財經(jīng)日報》記者，這有可能，比如一些地方債項(xiàng)目通過引進(jìn)民間資本以PPP模式來化解，但是這種可能性不會普遍存在，只適用于一些特定項(xiàng)目。
????首個PPP項(xiàng)目的尷尬
????所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。這主要體現(xiàn)在政府和社會資本合作的橋梁、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施中。
????演講中，賈康以中國首個PPP項(xiàng)目——福建泉州刺桐大橋?yàn)槔馕隽诉@個項(xiàng)目為何處境艱難，對以后的PPP在中國發(fā)展有哪些啟發(fā)。
????時間回到20世紀(jì)90年代初，由于當(dāng)時泉州大橋通車超負(fù)荷運(yùn)行，泉州市政府迫切需要再建設(shè)一座橋梁，受限于窘迫的財力，由名流公司董事長陳慶元牽頭的一個實(shí)業(yè)公司和當(dāng)?shù)卣纬梢粋€BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）的合作關(guān)系，建設(shè)了刺桐大橋。
????賈康稱，1994年10月，名流公司和地方政府成立了刺桐大橋項(xiàng)目公司，注冊資本是8500萬元，兩者出資比例是6：4，民間資本占大頭。整個項(xiàng)目的總投資約2.5億元。根據(jù)泉州市政府要求，整個項(xiàng)目經(jīng)營期限是30年，包含刺桐大橋建設(shè)期（不超過3年）。1997年1月1日，刺桐大橋建成正式投入運(yùn)營。
????由于刺桐大橋投資方與當(dāng)?shù)卣炗喌闹皇且患埡献鲄f(xié)議，而非PPP項(xiàng)目匹配的規(guī)范契約文本，這也為以后雙方矛盾難以解決埋下伏筆。
????通車之后，刺桐大橋車流量迅速上升，通行收入在2006年達(dá)到8100萬元的頂峰。這筆收入隨后開始下降，2013年這個數(shù)字約4200萬元。
????在刺桐大橋建成后不久，福建省政府將泉州大橋移交給泉州市政府，泉州大橋和刺桐大橋形成競爭關(guān)系。然而，刺桐大橋每年通行收入高漲，而泉州大橋收入?yún)s下跌。對此，中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會常務(wù)委員金永祥認(rèn)為，刺桐大橋項(xiàng)目高回報是問題的根源。
????此后，政府還投資建設(shè)了與泉州大橋并行的兩座新橋，現(xiàn)在的刺桐大橋周邊，有7條不收費(fèi)的政府建橋?！艾F(xiàn)在除了刺桐大橋還在收費(fèi)，其他大橋免費(fèi)通車，大家可想而知，能繞道的時候車輛自然選擇繞道，避免走收費(fèi)大橋?！辟Z康稱。
????賈康認(rèn)為，這種競爭性的分割對刺桐大橋項(xiàng)目是一種利益的分割。業(yè)主方這么多年一直很無奈，拿不出任何基于契約的制約因素和政府作出還價調(diào)整。當(dāng)時的市委領(lǐng)導(dǎo)也早已換屆。
????此外，賈康經(jīng)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，刺桐大橋投資方的經(jīng)營權(quán)和收益沒有得到相關(guān)的政府保障。
????“1998年，政府安排項(xiàng)目投資4360萬元建大橋的連接道路，不講其他任何道理，就是你們也賺錢了，你們可以把這個墊出來。到了2006年，當(dāng)?shù)卣俅我笤摴就顿Y6800多萬元建設(shè)大橋連接沿海大道的一個工程項(xiàng)目。整個大橋項(xiàng)目總投資不到3億元，外加的投資加起來高達(dá)1.2億元，所以，總投資額中有45%左右的部分是后來追加的。企業(yè)不認(rèn)同，但最后博弈下來，不得不按照政府的要求來做。”賈康稱。
????刺桐大橋項(xiàng)目還存在不少其他問題，比如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒法調(diào)整，像高速公路節(jié)假日不收費(fèi)這類政策法規(guī)的變動風(fēng)險也只能由業(yè)主單獨(dú)承擔(dān)等。
????陳慶元曾表示了自己最大的愿望：放棄刺桐大橋剩余的運(yùn)營期，要回1.2億元與該P(yáng)PP項(xiàng)目無關(guān)的修路款。
????政府要被約束
????刺桐大橋案例中，地方政府在PPP項(xiàng)目中的強(qiáng)勢，讓論壇上一些有著PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家感同身受。
????夏鋒就坦言，公司在浙江省一個副省級城市合作做了個隧道項(xiàng)目，由于項(xiàng)目收費(fèi)情況很好，當(dāng)?shù)卣筇崆盎刭?。但是根?jù)此前合同，公司有20年的運(yùn)營權(quán)，不愿意提前賣給地方政府。當(dāng)?shù)卣賳T說，你不愿意的話，我就另建一條隧道，或者在旁邊建一座橋?！斑@樣我們不就傻眼了嘛，只能答應(yīng)提前回購?！?/p>
????長期研究PPP項(xiàng)目的上海財經(jīng)大學(xué)助理教授王茵建議，企業(yè)在和政府合作時，可以簽訂排他性條款，比如企業(yè)在運(yùn)營期間地方政府不能建有競爭性的隧道、公路、橋梁等。對此，夏鋒坦言，現(xiàn)在這種條款在中國是談不了的。
????對于首個不愉快的PPP項(xiàng)目——刺桐大橋項(xiàng)目，賈康總結(jié)了它給PPP項(xiàng)目在中國發(fā)展所帶來的啟示，這主要包括PPP相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)爭取先行；完善政府的制度約束，政府要講契約精神，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子；優(yōu)化政府的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，探索形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的一些具體辦法等等。
????賈康稱，盡管該項(xiàng)目問題重重，但還是要充分肯定刺桐大橋建設(shè)的首創(chuàng)意義。它實(shí)現(xiàn)了一個小量的國有資金引導(dǎo)一個大量的民間資金，投入到原來認(rèn)為只能由政府興辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
????《第一財經(jīng)日報》記者了解到，國家發(fā)改委推動的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法已經(jīng)出了第6次征求意見稿，正在征求各部委意見。這部法律未來將成為PPP的重要法律依據(jù)。
????而參與這部法律起草、上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長張燎在論壇上表示，目前這部法律正在加速編制，并在長期爭議的公共部門和非公共部門的法律關(guān)系上有所突破。
????張燎表示，他最焦慮的是政府沒有一個契約精神和法制環(huán)境來約束，進(jìn)而導(dǎo)致PPP機(jī)制合約失衡。
????論壇上專家們的觀點(diǎn)也存在分歧，出現(xiàn)了一些爭議。
????鄧海清就認(rèn)為，中國開啟了利率市場化之路后，金融工具有了很大發(fā)展，比如資產(chǎn)支持證券（ABS）完全可以滿足地方政府項(xiàng)目融資需求，所以不需要PPP。
????夏鋒等人對此不認(rèn)同。夏鋒稱，ABS只是一個金融產(chǎn)品，而PPP更多是公私合作機(jī)制問題，它的外延和內(nèi)涵比ABS廣泛，ABS只是解決了資金問題，而一個基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計建設(shè)施工運(yùn)營，比ABS廣泛得多。
????賈康贊同夏鋒觀點(diǎn)，他認(rèn)為，不能簡單把金融工具等同于PPP機(jī)制創(chuàng)新，兩者是協(xié)同前進(jìn)，而不是誰否定誰。
????夏鋒不像賈康那樣看好中國未來PPP的發(fā)展。他表示，在一些收益率不高的項(xiàng)目，民營資本不愿意介入，比如溫州民營資本放貸月息1分5都不覺得有多大風(fēng)險，所以一些低收益的PPP項(xiàng)目民營資本根本看不上。而一些項(xiàng)目收益率高，當(dāng)?shù)卣谫Y平臺公司就直接拿去了。
????也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，民營企業(yè)不會在基礎(chǔ)設(shè)施上追求高的收益率，因?yàn)樗緛砭褪且粋€公益性項(xiàng)目，收益率不會高，但是很穩(wěn)定，收益和風(fēng)險相匹配。
