國資治理：治本亟需頂層設計
國資改革決不會一味地“國退民進”，“應該是國資民資各有進退”；到2020年，國有資本要按照國家戰(zhàn)略性行業(yè)與一般性行業(yè)分類布局，總體上從目前的“三七開”變?yōu)椤捌呷_”。
8月18日，廣東省出臺《關(guān)于全面深化國有企業(yè)改革的意見》，成為第20個出臺地方版國資改革方案的省市。至此，我國超過半數(shù)省份劃定國資改革路線圖。
同一天，中央全面深化改革領導小組第四次會議審議了《中央管理企業(yè)主要負責人薪酬制度改革方案》和《關(guān)于合理確定并嚴格規(guī)范中央企業(yè)負責人履職待遇、業(yè)務支出的意見》。這是中央深改小組審議的關(guān)于國資改革的首批文件。
事實上，十八屆三中全會決議對國資改革并無頂層設計和系統(tǒng)方案，只是提及混合所有制和國企分類管理、分類改革。目前，外界期待國資改革國家版方案盡快出爐。
時代周報記者從多位國務院國資委[微博]官員處獲悉，由國資委[微博]體改中心編寫、原定于今年9月出臺的國資國企改革綱領性方案—《深化國有企業(yè)改革的指導意見》與《關(guān)于完善公有制實現(xiàn)形式的指導意見》，今年將不會出爐，國資委內(nèi)部最新口徑是“延后至明年由中央深改小組出臺”。
方案尚需修改
國資委內(nèi)部對國資改革國家版方案延遲出臺的原因，解釋為還有許多內(nèi)容“尚需修改”。至于何時出臺，國資委人士稱目前內(nèi)部尚無法清晰地確定。
新一輪國企改革的目標，早在十八屆三中全會確立：“十二五”期間將央企國有資本收益上交比例再提高5個百分點左右，到2020年國有資本收益上繳公共財政比例將達30%。
國資委和財政部的數(shù)據(jù)顯示，2013年我國國企利潤總額2.6萬億元，大體是財政收入的1/5。據(jù)國資委內(nèi)部估算，若國資改革進展順利，到2020年國企利潤在3.5萬億元以上，上繳的利潤將達到1萬億元；那時我國人口約14.1億，攤到每人每年間接分享的紅利為750元。
國資改革國家版方案，就是要確保實現(xiàn)上述目標。知情人士稱，中央明確要求國資委，這次改革不能再像以往僅靠發(fā)布一些流于形式的監(jiān)管制度，制訂一批文件、召開幾次會議，平衡各方利益就敷衍了事，而必須拿出有效措施，完善國資監(jiān)管體系，強化監(jiān)管責任。比如，國資決策失誤時如何追責，企業(yè)管理出現(xiàn)漏洞時怎樣問責。
回顧以往經(jīng)驗，隨著國企改革的深入，各地都會掀起國資重組風潮，隨之而來的是假借改革之名的權(quán)力尋租和國資流失等沉疴，這些都需要提前設置預案。
顯然，本屆政府的高要求，增加了國資改革國家版方案設計的難度。目前，改革試點樣本的經(jīng)驗尚未總結(jié)出來；而很多決策所需的基礎數(shù)據(jù)，又須與工信部、發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等多個部委合作摸查才能取得。
“這些工作都需要時間來開展。不過，國資委此前公布的‘一企一策、成熟一家、推進一家’原則不會變?！币晃粐Y委官員說。
國資委與各部委的合作已然展開。7月28日，財政部率先公布了國資委監(jiān)管的113家央企，中央部門所屬的國有及國有控股企業(yè)，財政部監(jiān)管的中國鐵路總公司、中國郵政集團和中國煙草總公司等的摸底經(jīng)濟數(shù)據(jù)。
這標志著我國正在逐步建立國有資本數(shù)據(jù)公開報告體系，央企主要財務指標、整體運行情況等信息公開的目標亦在實現(xiàn)。在一位受訪的國資委官員看來，這是國資國企改革的“基礎”。
對于中央深改小組這一次推出的央企負責人的薪酬制度改革，眾多觀察人士評論認為，在整個復雜的國資國企改革里，央企薪酬改革牽動利益相對小眾，最易推進，因此被安排為率先實施。
國資改革的頂層設計方案遵循的基本理論，早已在國資委內(nèi)部達成共識。國資委副主任黃淑和曾在國資委內(nèi)部會議上稱，深化國資改革將重點抓住兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是加快國有企業(yè)股權(quán)多元化改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；二是，深化國有企業(yè)管理體制改革，健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度。
國資委官員向時代周報記者強調(diào)，未來改革堅持國資合理布局，決不會一味地“國退民進”，“應該是國資民資各有進退”；到2020年，國有資本要按照國家戰(zhàn)略性行業(yè)與一般性行業(yè)分類布局，總體上從目前的“三七開”變?yōu)椤捌呷_”。
“改革國資委”
十八屆三中全會決議提出了國資改革的方向，包括管資本、混合所有制和分類管理。據(jù)中國政法大學研究生院常務副院長李曙光評價，管資本，成立投資公司、控股公司和經(jīng)營公司，在十八屆三中全會前就已達成一致；混合所有制和分類管理、分類改革，才是突破。
但以上這兩大突破，亦面臨著幾大關(guān)鍵問題，亟需頂層設計給出明確說法。
首先，“混合所有制”由誰來主導？哪些行業(yè)可以混合，哪些行業(yè)不可以混合？股權(quán)比例的紅線在哪里？
其次，在國企分類標準上目前各地五花八門，有分為兩類、三類的，等等，不夠系統(tǒng)。十八屆三中全會決議中有一條是“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入”，但實際上公益性企業(yè)是一個非常模糊的概念，十八屆三中全會決議也沒寫清楚。
李曙光接受媒體采訪時說，現(xiàn)在國企改革亂就亂在沒有頂層設計，一到操作中，改革就又回到了源問題—國資管理體系如何改革、國資委如何改革。這是改革的焦點、難點、重點，無法繞開。
目前，針對國資管理理論界提出了兩種方案，一種提出由人大直管，一種則由政府來管?，F(xiàn)在的國資委模式就是后一種。在資產(chǎn)規(guī)模比較小，并且實行徹底的市場經(jīng)濟的情況下，政府管理的模式是可行的，比如新加坡這種小國實行的淡馬錫模式。
問題是，中國的政府太龐大、公共事務太多、公共資產(chǎn)太多，就面臨很大難題。因此，一些專家建議，龐大的國有資產(chǎn)應納入全民監(jiān)督之下，可由全國人大直接成立國資委管理國資。但李曙光坦承這涉及到頂層制度改革，可能目前時機尚不成熟。
而國資委的角色定位，多年來在“出資人”和“監(jiān)管者”之間反復切換，甚至“雙重套利”。新一輪改革明確以國有資本管理為主，讓國資委陷入了一種尷尬的處境，無法滿足下一階段的改革要求，“它到底是老板還是婆婆，這個要定位清楚。”
此外，專家們呼吁頂層設計還應盡早明確國有企業(yè)的定位，到底是國家機構(gòu)還是以市場為主體的經(jīng)濟組織。事實上，政企不分一直是國資國企改革的障礙。
更大的障礙則是既得利益束縛。國企與黨政機關(guān)有著天然聯(lián)系，很大程度上是其權(quán)力的延伸，政企徹底分開意味著黨政機關(guān)無法輕易支配國企資源。利益藩籬必須打破，但這同樣需要清晰的改革路線圖。
新一輪改革釋放的最積極信號是“讓市場在資源配置中起決定性作用”。國資委官員向時代周報記者表示，無論是混合所有制，還是從管資產(chǎn)到管資本的方法論轉(zhuǎn)換，或是對完善現(xiàn)代企業(yè)制度的再次重申，國企改革目的在于建立一個市場說了算、資本說了算、董事會說了算的機制，從而讓國企成為真正的市場主體、真正意義上的經(jīng)濟組織。
