????保定成為“畿輔節(jié)點(diǎn)”背后的秘密
????“京津冀三方協(xié)作的本質(zhì)是天津和北京的關(guān)系協(xié)調(diào)?！北本┦钦挝幕行?，天津是經(jīng)濟(jì)中心，兩個(gè)核心如何協(xié)調(diào)發(fā)展？
????“我說你知道北京和河北是什么關(guān)系嗎？是情敵關(guān)系?。 ?/p>
????“保定先期報(bào)了一個(gè)方案給中財(cái)辦，行政副中心這個(gè)概念是保定自己的構(gòu)想。本來方案尚在討論中，媒體報(bào)道后，保定比較被動(dòng)。”
????半個(gè)月來，一直默默無聞的河北中等城市——保定，一夜間陷入了輿論中心。先是成為北京“政治副中心”的傳聞，緊接著在2014年3月26日，《河北省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺(tái)，明確保定承接首都部分行政事業(yè)單位等功能疏解，并將保定定位為“畿輔節(jié)點(diǎn)城市”。
????京津冀一體化的歷史可以追溯到上世紀(jì)80年代。然而，北京、天津、河北三省市在30年的博弈中，從未將保定放置如此重要的地位。這一次，為什么是保定？
????“京津冀合作”提法幾經(jīng)變化
????早在1982年，“首都圈”概念就出現(xiàn)在《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中。當(dāng)時(shí)“首都圈”由兩個(gè)圈層組成：內(nèi)圈是北京、天津兩市和河北省的唐山、廊坊和秦皇島三市；外圈則包括河北的承德、張家口、保定和滄州。
????往后的十年時(shí)間里，三地并沒有展開實(shí)質(zhì)性合作。直到1994年，繼“珠三角”和“長(zhǎng)三角”兩大經(jīng)濟(jì)圈劃定后，國(guó)家計(jì)委首次提出打造環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃，覆蓋四省二市一區(qū)。四省是河北、山東、山西和遼寧，二市即是天津和北京，一區(qū)則是內(nèi)蒙古的中部地區(qū)。
????國(guó)家層面之所以重視環(huán)渤海地區(qū)，在天津市社會(huì)科學(xué)院研究員羅澍偉看來，“珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)離首都非常遠(yuǎn)，不能直接給首都帶來非常大的經(jīng)濟(jì)利益?！贝送膺@兩個(gè)地區(qū)發(fā)展使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，“可能影響到政治的穩(wěn)固?！?/p>
????但“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”并沒有讓周圍省市自發(fā)展開合作，與長(zhǎng)三角不同，“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”之間要素互補(bǔ)性和產(chǎn)業(yè)銜接都很缺乏，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授戴宏偉對(duì)南方周末記者分析，這幾個(gè)省市“我離開你也能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相互競(jìng)爭(zhēng)更多”。比如河北、遼寧、山東農(nóng)業(yè)都不錯(cuò)，工業(yè)都有自己的鋼鐵和機(jī)械工業(yè)，“它們產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，沒法合作”。
????“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”的概念悄無聲息幾年后，2001年，兩院院士、清華大學(xué)教授吳良鏞主持的“大北京規(guī)劃”——《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》正式公布，提出以北京、天津“雙核”為主軸，實(shí)施雙核心-多中心都市圈戰(zhàn)略。
????“發(fā)改委也認(rèn)識(shí)到，環(huán)渤海省市太多，協(xié)調(diào)起來困難。”戴宏偉說。“大北京規(guī)劃”的實(shí)質(zhì)是，北京要把自身的部分職能分到周邊衛(wèi)星城市，讓其他城市承擔(dān)北京的一些職能。
????2004年11月，國(guó)家發(fā)改委正式提出京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃。在這之后，京津冀合作并沒有升溫，河北的合作意愿也沒有得到北京和天津的熱切回應(yīng)，這讓河北有些心灰意冷。直到2011年3月，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”。“京津冀一體化”、“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念寫入國(guó)家“十二五”規(guī)劃，成為國(guó)家戰(zhàn)略。
????多年來京津冀間的提法幾經(jīng)變化，但在戴宏偉看來，三層內(nèi)涵沒有變：一是強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作，首都經(jīng)濟(jì)圈肯定要包括天津和河北；二是要用便捷的交通網(wǎng)絡(luò)連接到一起；三是強(qiáng)調(diào)核心城市作用，但須依賴周邊地區(qū)提供輔助功能。
????那么，誰是核心城市？
????兩個(gè)核心如何協(xié)調(diào)發(fā)展
????從行政級(jí)別看，北京和天津是直轄市，在環(huán)渤海地區(qū)，誰是經(jīng)濟(jì)中心，誰是龍頭老大，京津多年來爭(zhēng)執(zhí)不下?！皟蓚€(gè)城市都是通過對(duì)要素資源的爭(zhēng)奪和政策資源的爭(zhēng)奪來促進(jìn)自己的快速發(fā)展。”中國(guó)社科院工業(yè)研究所研究員陳耀說。
????上世紀(jì)60年代，毛澤東在聽取北京市政府工作匯報(bào)時(shí)說過：“多少年之后，北京和天津這兩個(gè)城市不就連在一起了嘛！”中國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)理事長(zhǎng)孟曉蘇告訴南方周末記者，當(dāng)時(shí)在現(xiàn)場(chǎng)的萬里記下來這句話，上世紀(jì)90年代，萬里把這句話告訴了擔(dān)任他秘書的孟曉蘇。
????孟曉蘇問萬里，能不能把這句話轉(zhuǎn)達(dá)給京津冀的領(lǐng)導(dǎo)同志？萬里說：“可以”。雖然孟曉蘇把這句話轉(zhuǎn)達(dá)給了他們，但20年過去，孟曉蘇仍很遺憾：“可惜啊，北京當(dāng)時(shí)是想辦法封鎖著，不讓資源流出去，天津也是想向?yàn)I海發(fā)展，不向北京發(fā)展，這兩個(gè)城市都有錯(cuò)。”
????從中國(guó)三大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極——長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)來看，京津冀發(fā)展速度慢于預(yù)期?！瓣P(guān)鍵在于內(nèi)部協(xié)作沒處理好?！贝骱陚フJ(rèn)為，“京津冀三方協(xié)作的本質(zhì)是天津和北京的關(guān)系協(xié)調(diào)?！北本┦钦挝幕行?，天津是經(jīng)濟(jì)中心，兩個(gè)核心如何協(xié)調(diào)發(fā)展？
????中國(guó)許多地區(qū)都存在雙核心區(qū)域，比如遼東半島的大連和沈陽，山東半島的濟(jì)南和青島，浙江的杭州和寧波，成都和重慶等等，社科院陳耀研究員的看法是，“級(jí)別相近或者相同的地區(qū)，一般是競(jìng)爭(zhēng)大于合作?！?/p>
????2005年國(guó)家批復(fù)北京市的城市總體規(guī)劃，明確北京為國(guó)家政治和文化中心。2006年，國(guó)務(wù)院給天津市批復(fù)中，又明確將其定位為“北方經(jīng)濟(jì)中心，努力成為國(guó)際物流中心和北方航運(yùn)中心”。河北則定位為京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化及加工配套基地。至此，在國(guó)家層面終于對(duì)北京、天津和河北進(jìn)行明確地區(qū)分和定位。
????定位雖然明確，但在中國(guó)現(xiàn)有行政體制格局下，雙龍頭地區(qū)行政級(jí)別相當(dāng)，雙方要進(jìn)行合作，必須要形成一套具有約束力的機(jī)制。各個(gè)地方政府都是一級(jí)利益主體，提到發(fā)展肯定首先以自己地區(qū)為出發(fā)點(diǎn)。這導(dǎo)致多年來，天津和北京在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上沖突大于合作。
????雙龍頭的競(jìng)爭(zhēng)效果，更讓處于夾縫中的河北無所適從。孟曉蘇的一個(gè)同學(xué)曾經(jīng)在河北廊坊做市長(zhǎng)，雖然一度廊坊的房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆，但市長(zhǎng)依然很發(fā)愁：怎么能讓北京把路修過去呢？
????“我說你知道北京和河北是什么關(guān)系嗎？是情敵關(guān)系啊，他聽完就明白了?！泵蠒蕴K說，“地方行政力量反而阻礙了總體規(guī)劃，這就考驗(yàn)著國(guó)家的治理能力和治理體系。”
????直到中共中央總書記習(xí)近平親自出面，京津冀三地才“茅塞頓開”。
????“‘行政副中心’ 是保定自己的構(gòu)想”
????2013年5月，中共中央總書記習(xí)近平在天津調(diào)研時(shí)提出，要譜寫新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”。2013年8月，習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時(shí)，又提出要推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。
????在中央領(lǐng)導(dǎo)人的具體指示下，由中財(cái)辦牽頭，包括國(guó)土資源部、住建部等幾個(gè)部門開始在京津冀地區(qū)展開一系列調(diào)研?！爸髦际窃诒本┲苓呥x幾個(gè)中型城市，和北京拉開距離，用軌道交通的方式進(jìn)行串聯(lián)，把北京人口疏解出去?！币晃粎⑴c調(diào)研的消息人士透露，“北京的想法是疏解500萬人口到周邊。對(duì)這些周邊城市，北京給一些優(yōu)質(zhì)資源，比如遷過去燕山石化以吸引一部分產(chǎn)業(yè)人口，這是北京自己的構(gòu)想?！?/p>
????中財(cái)辦有個(gè)想法，希望在北京周邊扶持幾個(gè)大城市，承接北京的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！皣?guó)土資源部規(guī)劃司一位領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)透露，他們考慮過包括保定、秦皇島、張家口等城市，就是要和北京拉開一點(diǎn)距離?！鄙鲜鱿⑷耸磕檬锥嫉诙?guó)際機(jī)場(chǎng)為例，“那個(gè)地方離北京太近了，還沒有出七環(huán)呢，中財(cái)辦覺得要在那里建設(shè)新城，過幾年連上了，又成了攤大餅了?！?/p>
????2014年2月26日，習(xí)近平聽取京津冀三省市匯報(bào)以后講了7點(diǎn)意見，正式把京津冀協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家重要戰(zhàn)略。
????“以前是環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈，現(xiàn)在是協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)整體的概念?！北６ㄊ邪l(fā)改委副主任楊軍告訴南方周末記者：在對(duì)接北京問題上，保定做了大量前期工作，“搞了些研究、規(guī)劃，結(jié)合產(chǎn)業(yè)搞了一些承接平臺(tái)”。
????但此時(shí)保定仍未浮出水面。直到兩會(huì)結(jié)束后，《財(cái)經(jīng)》雜志報(bào)道，京津冀三地已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，初步確定將河北省保定市作為“政治副中心”的首選地。雖然保定否認(rèn)了這一說法，但保定市的行情一夜間被抬高，保定樓市“瘋狂”漲價(jià)，有“土豪”一口氣買下10套房。
????“保定先期報(bào)了一個(gè)方案給中財(cái)辦，行政副中心這個(gè)概念是保定自己的構(gòu)想?！鄙鲜鱿⑷耸客嘎叮氨緛矸桨干性谟懻撨^程中，媒體報(bào)道出來后，讓保定比較被動(dòng)?！?/p>
????直到3月26日，《河北省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺(tái)，完全不見“政治副中心”的說法，卻明確“保定市作為畿輔節(jié)點(diǎn)城市，利用地緣優(yōu)勢(shì)，謀劃建設(shè)集中承接首都行政事業(yè)等功能疏解的服務(wù)區(qū)?！?/p>
????“可以開口要， 但人家不一定給”
????依照媒體解讀，“畿輔”有兩層含義，一是環(huán)首都周邊城市，二是保定歷史上是直隸總督府所在地，直隸省當(dāng)時(shí)別稱就是畿輔。
????保定城市人口是1100萬，面積2.2萬平方公里。它與北京、天津形成三角形，從空間布局和交通上有天然優(yōu)勢(shì)。
????“保定有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，包括汽車零部件、新能源、紡織業(yè)、食品、建材和新培育起來的一些企業(yè)，和北京對(duì)接的央企保定也是全省最多，有20多家，33個(gè)項(xiàng)目?！北６ㄊ邪l(fā)改委副主任楊軍認(rèn)為，保定還有人才優(yōu)勢(shì)，有17所大學(xué)，22萬在校生，“所以我們提出成為首都經(jīng)濟(jì)圈核心區(qū)”。
????在規(guī)劃層面，“畿輔”和“節(jié)點(diǎn)”一直是清華大學(xué)吳良鏞及其團(tuán)隊(duì)宣揚(yáng)的概念。正是在吳良鏞主持的《京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究二期報(bào)告》中第一次提出了建設(shè)“畿輔新區(qū)”的概念，這個(gè)概念在《京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報(bào)告》進(jìn)一步得到了強(qiáng)化。
????清華大學(xué)建筑與城市研究所副所長(zhǎng)、“京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人吳唯佳在接受南方周末記者采訪時(shí)說，理想狀態(tài)是形成一個(gè)“以大城市為核心，多中心網(wǎng)絡(luò)化的城市地區(qū)”，既有網(wǎng)絡(luò)，又有節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)有大小、有等級(jí)，通過空間交通相聯(lián)系，“每一個(gè)節(jié)點(diǎn)應(yīng)該形成自己的位置、主要功能。以首都為例，除了北京中心城區(qū)是國(guó)家的主要核心之外，其他的一些部分就不必都在中心城區(qū)里?！?/p>
????這種“城市地區(qū)”要實(shí)現(xiàn)，最大難度在于要爭(zhēng)取一個(gè)好的空間安排，它需要面對(duì)政府部門間、地方間、國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、開發(fā)商以及老百姓間的各種需求。
????“很多時(shí)候產(chǎn)業(yè)沒動(dòng)，房地產(chǎn)先動(dòng)了，保定這次的傳言就很典型。城市規(guī)劃或者區(qū)域總體布局總被這些因素牽扯，使很多事情都做不了。政府對(duì)這類問題的反應(yīng)和干預(yù)能力弱，甚至有時(shí)還有意讓它炒起來。”吳唯佳說。
????在吳唯佳看來，如今考驗(yàn)規(guī)劃部門和決策機(jī)構(gòu)的是：讓北京舍棄哪些功能？將這些功能舍在哪里？這或許也是包括保定在內(nèi)河北相關(guān)地區(qū)最為關(guān)切的問題：他們可以開口要，但是人家不一定給。
????“北京也表態(tài)了，醫(yī)院、 學(xué)校增量部分不再批了”
????從世界范圍來看，首都城市一般分為兩類模式：一類是單一功能型城市，如華盛頓定位非常清晰，50萬人口，沒有工業(yè)，不是經(jīng)濟(jì)中心，只是政治和文化中心；另一種是全能型城市，如東京、倫敦、巴黎，既是政治文化中心，又是經(jīng)濟(jì)中心。
????北京也屬于全能型城市。隨著規(guī)模不斷擴(kuò)大，住房、交通、環(huán)境等壓力讓北京不堪重負(fù)，需要把一些職能，甚至行政職能向外轉(zhuǎn)移。
????但無論未來從北京遷來多少機(jī)構(gòu)，只要沒有行政功能，保定都很難成為“政治副中心”或“行政副中心”?！鞍研姓行膭冸x出去成為一個(gè)副首都，這在國(guó)外來講也沒有先例。”戴宏偉認(rèn)為，“首都就是首都，沒有副首都一說?！?/p>
????究竟如何承接首都功能，河北目前只是公布了自身意向。國(guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬認(rèn)為，這只是河北的“一廂情愿”，關(guān)鍵要看中央政府和地方政府乃至市場(chǎng)這三股力量合理博弈的結(jié)果。
????不過，河北省政府有關(guān)知情人士曾對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，《河北省委、省政府關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》并非河北省一廂情愿，而是與北京、天津的主要領(lǐng)導(dǎo)、部門進(jìn)行了充分協(xié)商。
????“北京也表態(tài)了，醫(yī)院、學(xué)校的增量部分不再批了，人家也是為了控制城市規(guī)模，包括產(chǎn)業(yè)他們也要研究，哪些轉(zhuǎn)移，哪些留下?！睏钴娬f，“我們也有個(gè)承接問題，比如低端、污染、耗能的產(chǎn)業(yè)，我們也不能要，這是雙方的事情。”
????此外，國(guó)家層面的方案也在起草中?！爸鲗?dǎo)的是國(guó)家發(fā)改委地方經(jīng)濟(jì)司?！鄙鲜鱿⑷耸客嘎叮?月國(guó)家發(fā)改委會(huì)出一個(gè)“京津冀一體化規(guī)劃”。
????“大家的期望值較高，到時(shí)會(huì)打回地方做細(xì)的規(guī)劃，地方會(huì)增加自己的很多東西。”這位內(nèi)部人士透露。
