“2014金融街論壇”于10月29日-30日在北京舉辦。上圖為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文。(圖片來源：新浪財(cái)經(jīng) 劉海偉 攝)
“2014金融街(6.22, -0.05, -0.80%)論壇”于10月29日-30日在北京舉辦。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文出席并發(fā)表了演講。
陳錫文在演講中表示，在土地資源配置領(lǐng)域，不能單純講市場配置起決定性作用。在市場配置之前，必須服從于土地利用的規(guī)劃和土地的用途管制，必須強(qiáng)調(diào)土地的規(guī)劃和用途管制是先于市場發(fā)揮作用的。
同時(shí)，陳錫文指出，當(dāng)前社會(huì)普遍對(duì)土地規(guī)劃存在誤讀，“人們把土地的規(guī)劃和用途管制看作是政府行為，甚至政府自己也認(rèn)為這是他應(yīng)該做的事，其實(shí)我說這是一個(gè)很大的誤解。土地規(guī)劃并不是政府主導(dǎo)做的，而是應(yīng)當(dāng)由政府組織社會(huì)的各個(gè)方面來制定土地利用規(guī)劃，要兼顧到當(dāng)前和長遠(yuǎn)，也要兼顧到社會(huì)各個(gè)階層”。
陳錫文稱，土地規(guī)劃的制定不應(yīng)當(dāng)由政府關(guān)起門來自己搞，而應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)、民主的方式，采取公開、公正的方式，采取公開、透明、公平的方式來制定土地的利用規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃的形成不是政府干預(yù)，而是在法制層面形成，才能真正發(fā)揮作用?！耙簿褪钦f，規(guī)劃的權(quán)力不僅應(yīng)當(dāng)高于市場，而且應(yīng)當(dāng)高于政府。市場的主體要遵循土地利用規(guī)劃去利用土地，同樣政府也必須遵守土地利用規(guī)劃，來規(guī)范自己的行為”。
在小產(chǎn)權(quán)房的爭議問題上，陳錫文表示，“說小產(chǎn)權(quán)房不合法，最重要的不在于它是農(nóng)民土地上由農(nóng)民蓋起來的房，而在于小產(chǎn)權(quán)房蓋在不符合規(guī)劃的土地上，違反了土地的用途管制。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的本質(zhì)是違章建筑，所以違章建筑不合法，這不僅僅是說農(nóng)民蓋了是這樣，其他社會(huì)上任何機(jī)構(gòu)、團(tuán)體，任何個(gè)人蓋了這個(gè)違章建筑都不合法，都不能交易”。
對(duì)于宅基地上市問題，陳錫文表示，“宅基地制度是對(duì)農(nóng)民提供的最基本的住房保障制度?？梢员焕斫馐穷愃朴诔鞘欣锩娴谋Ｕ闲宰》?。要允許它上市，你就要考慮兩個(gè)方面，首先要考慮到它對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)則會(huì)有些什么影響，是不是任何人可以到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要一塊地，蓋一間房？另外就是如果我們架設(shè)農(nóng)民的住房類似于保障性住房，允許它上市，我相信日后城里面各種各樣保障性住房的數(shù)量也會(huì)不斷的增加，那么你怎么去對(duì)待同樣的保障性住房？”。
以下為演講實(shí)錄：
陳錫文：各位領(lǐng)導(dǎo)，各位專家，各位來賓，大家上午好！
非常高興能夠獲得這樣一個(gè)發(fā)言的機(jī)會(huì)。這一節(jié)討論的主題是關(guān)于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，我就想圍繞著這個(gè)題目談一點(diǎn)個(gè)人的看法。
市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用這句話，出自十八屆三中全會(huì)的決定，這句話也被社會(huì)普遍認(rèn)為是十八屆三中全會(huì)決定中最引人矚目的一句話。如果大家打開全文看一下，其實(shí)這么引用這句話并不完整。實(shí)際上三中全會(huì)決定中在引出這句話的過程中講了三句話，這一句還僅僅是其中的半句。這三句法是：一是經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革中的重點(diǎn)；二是核心的問題是要處理好政府和市場的關(guān)系；三是使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府的作用。
所以我覺得，對(duì)于這句話的理解，應(yīng)該從三中全會(huì)決定本身的要求去看。我把它看作既需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也需要更好的發(fā)揮政府的作用，這是改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。怎么才能達(dá)成和實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)？非常關(guān)鍵的就是決定中講的，核心問題是要處理好政府和市場的關(guān)系。所以我們講推進(jìn)改革各種各樣的措施，都應(yīng)當(dāng)圍繞著去解決這個(gè)核心的問題，最終才能達(dá)成我們要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。怎么叫處理好政府和市場的關(guān)系？當(dāng)然可以有各種各樣的解讀。
一段時(shí)間以來，特別是三中全會(huì)以來，我曾經(jīng)了解，至少比較早的是克強(qiáng)總理先提出來，后來為全社會(huì)廣泛接受的一句話。就叫做對(duì)于市場主體而言，法不禁止即可入。而對(duì)于政府來說，法無授權(quán)不可為，這是兩者之間的關(guān)系。但是有了這兩句話，就一定還有另兩句話，是對(duì)應(yīng)的，就是對(duì)于市場主體而言，法律禁止的也不可為，對(duì)于政府而言，法定的責(zé)任就必須履行，這樣我想才能比較完整的刻畫出政府和市場之間的關(guān)系。也就是說，政府和市場各有各的功能，各有各的作用，各有各的責(zé)任，不是簡單的可以相互匹配的。
同時(shí)也表明，無論是市場還是政府，都不可以為所欲為，都必須遵循一定的規(guī)則。這些規(guī)則是什么呢？這些規(guī)則就是我們現(xiàn)在講到的法律、法規(guī)和制度。十八屆四中全會(huì)再一次明確的強(qiáng)調(diào)，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。這個(gè)法治經(jīng)濟(jì)不是單純的對(duì)市場或者市場的主體而言，同時(shí)也是對(duì)政府講的。這兩方面都要服從法治，這才能形成一個(gè)真正的市場經(jīng)濟(jì)。
從這個(gè)角度去看，我覺得對(duì)于在資源配置中，剛才主持人介紹，我主要是從事農(nóng)村工作的，現(xiàn)在大家也都了解到一條，就是在講防范金融風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候有很多問題要去探討。但是人們很關(guān)注的就是金融和地產(chǎn)之間，它們的關(guān)系如果處理得不好，那么也可能會(huì)給金融帶來很多難以避免的風(fēng)險(xiǎn)。地產(chǎn)或者是土地的利用開發(fā)這件事情，它當(dāng)然直接涉及到資源配置。我曾經(jīng)講過這樣一句話，我說市場在資源配置中起決定性作用，這是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。但是在土地資源配置這個(gè)領(lǐng)域，不能單純的講市場配置起決定性的作用。因?yàn)樵谑袌雠渲弥?，必須服從于土地利用的?guī)劃和土地的用途管制。這么講好像很突兀，我也知道很多人并不贊成我這個(gè)提法，我想從結(jié)果去講。
進(jìn)入過土地市場的人都知道，土地的價(jià)格形成是非常復(fù)雜的一個(gè)過程。但是不可否認(rèn)，在現(xiàn)代的市場中，價(jià)格因素的決定受制于規(guī)劃，土地的用途對(duì)土地的價(jià)格有極大的作用。也就是說，在土地市場形成的過程中，我們看到各種不同用途的會(huì)有極大的價(jià)格差別。
就全國的平均數(shù)字而言，國土部門經(jīng)常對(duì)80多個(gè)全國重點(diǎn)城市進(jìn)行土地市場價(jià)格變動(dòng)的監(jiān)測，這個(gè)數(shù)據(jù)是全國平均數(shù)據(jù)，不是哪一個(gè)城市的數(shù)據(jù)。比如說工業(yè)工礦用地全國目前的平均地價(jià)每平方米不到700元，大概是670-680元。如果是住宅用地，這80幾個(gè)城市的平均地價(jià)是每平方米大概在5800-5900元。如果是商貿(mào)用地，這個(gè)價(jià)格就要超過每平方米6000元。
當(dāng)然進(jìn)入土地市場之后，大家都希望能夠?qū)崿F(xiàn)更高的利益，但是為什么土地市場要分成這么多類具體的細(xì)分市場？我理解就是說，由于土地的利用規(guī)劃在先，所以土地的利用必須服從于土地的用途管制。于是你以哪一種方式，哪一種價(jià)格獲得的這個(gè)土地的使用權(quán)，它進(jìn)入市場之后，當(dāng)然只能在這一類市場中運(yùn)行。所有的從事房地產(chǎn)的這些公司和企業(yè)都了解，不能以工業(yè)用地的名義取得的土地付出的價(jià)格拿來搞房地產(chǎn)開發(fā)，那是違規(guī)的。因此我想，整體上講，土地市場首先要服從于規(guī)劃和用途管制。而細(xì)分的市場，比如說工業(yè)用地的市場，商業(yè)用地的市場，住宅用地的市場，在這一類細(xì)分的市場中，應(yīng)當(dāng)讓市場機(jī)制發(fā)揮最主要的作用，這樣才能使得土地的利用獲得更高的效果。
在這個(gè)角度去看，我覺得正因?yàn)橥恋貙?duì)每個(gè)國家來說都是一種有限資源，一定程度上不可能增加。而且土地的利用一定會(huì)產(chǎn)生很大的外部效益。正是從這個(gè)角度去講，我覺得必須強(qiáng)調(diào)土地的規(guī)劃和用途管制是先于市場要發(fā)揮作用。
這回過頭來又有一個(gè)問題，現(xiàn)在我覺得，由于我們制度存在著體制的問題，也是存在著一定的誤解問題，使人們把土地的規(guī)劃和用途管制看作是政府行為，甚至我們的政府自己也認(rèn)為這是他應(yīng)該做的事，其實(shí)我說這是一個(gè)很大的誤解。我們的土地實(shí)際上出毛病，很大的問題也在這里。因?yàn)橥恋匾?guī)劃的利用關(guān)系到整個(gè)社會(huì)，關(guān)系到各個(gè)階層，關(guān)系到長遠(yuǎn)。所以在這個(gè)意義上，土地規(guī)劃并不是政府主導(dǎo)做的，而是應(yīng)當(dāng)由政府組織著去做，要組織社會(huì)的各個(gè)方面來制定土地利用規(guī)劃，要兼顧到當(dāng)前和長遠(yuǎn)，也要兼顧到社會(huì)各個(gè)階層。因此土地規(guī)劃的制定不應(yīng)當(dāng)由政府關(guān)起門來自己搞，而應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)、民主的方式，采取公開、公正的方式，采取公開、透明、公平的方式來制定土地的利用規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃的形成不是政府干預(yù)，而是在法制層面形成，它才能真正發(fā)揮作用。也就是說，規(guī)劃的權(quán)力不僅應(yīng)當(dāng)高于市場，而且應(yīng)當(dāng)高于政府。市場的主體要遵循土地利用規(guī)劃去利用土地，同樣政府也必須遵守土地利用規(guī)劃，來規(guī)范自己的行為。
現(xiàn)在我們存在的問題是土地利用規(guī)劃的制定，政府在其中起了太大的作用，沒有真正能夠起到科學(xué)民主的制定，能夠讓他實(shí)行公平公正，能夠讓他實(shí)行公開透明，這是一個(gè)很大的缺陷。再就是政府自身對(duì)規(guī)劃的不尊重，不斷的修改規(guī)劃，有時(shí)是為了領(lǐng)導(dǎo)意志，有時(shí)是為了所謂政績工程，有時(shí)甚至就是為了以權(quán)謀私，不斷的去調(diào)規(guī)。規(guī)劃當(dāng)然是可以調(diào)整的，但是規(guī)劃的調(diào)整一定要通過法定程序。所以在這個(gè)背景下，我覺得只有在土地利用市場中，市場和政府都認(rèn)真的服從于土地利用規(guī)劃和用途管制，那么這個(gè)市場才能真正發(fā)育得好。
我們現(xiàn)在的問題，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的是不按規(guī)劃用地，或者是在各個(gè)細(xì)分的市場中，以比較低的價(jià)格獲得的土地使用權(quán)去進(jìn)行比較高價(jià)值的土地開發(fā)，這實(shí)際上是一種巧取豪奪，我覺得這都是應(yīng)當(dāng)避免的。因此，一個(gè)完善的土地市場需要市場主體和政府做出更多的努力。在這個(gè)過程中，我想政府現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)是矛盾的主要方面。三中全會(huì)的決定中也強(qiáng)調(diào)，我們的政府對(duì)于資源配置的直接干預(yù)太多，對(duì)于市場的監(jiān)管不到位，政府主要是要解決好這個(gè)問題。我想更大的認(rèn)識(shí)，更深一層的認(rèn)識(shí)，就是一定要清楚規(guī)劃的制定實(shí)際上是一個(gè)法治制定的過程，而不是由政府來主導(dǎo)決定的，政府是要服從規(guī)劃的。從這個(gè)角度講，我覺得在土地資源配置的問題上，還有必要進(jìn)一步去深化認(rèn)識(shí)。
關(guān)于土地資源配置當(dāng)中另外一個(gè)值得注意的問題，就是我們現(xiàn)在經(jīng)常講到，特別是說到農(nóng)民的土地，農(nóng)村的土地，經(jīng)常用一個(gè)概念叫做還權(quán)賦能，還權(quán)就是要把土地的權(quán)利還給農(nóng)民，這個(gè)確實(shí)存在，因?yàn)檗r(nóng)民的土地權(quán)益沒有得到很好的保障。還有就是賦能，就是要給農(nóng)民農(nóng)村的土地足夠的權(quán)能。這里面涉及到的一個(gè)大問題就是權(quán)能或者土地權(quán)利者的權(quán)利是怎么得來的。實(shí)際上我們?cè)谑袌鲞\(yùn)行過程中大家已經(jīng)看到，各種各樣物的權(quán)利，實(shí)際上由于獲得方式不同，各種權(quán)能是不同的。最近我想一直以來的討論當(dāng)中，討論到農(nóng)村土地制度改革中，一直有兩個(gè)很敏感的問題，爭論很多。首先就是關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的問題，再就是關(guān)于農(nóng)民的住宅，農(nóng)民的宅基地能不能進(jìn)入市場。這兩個(gè)問題之所以一直爭論不休，就是關(guān)于權(quán)利和權(quán)能的問題。
我個(gè)人認(rèn)為，進(jìn)入市場可以交易，可以流通的權(quán)能，這個(gè)物的權(quán)利一定是合法的，它的關(guān)系是清晰的，它是可以以商品購買的方式獲得的，否則就不可以隨便進(jìn)入。比如說不合法的手段獲得的名義上的這種權(quán)利，偷來的，盜來的當(dāng)然不能進(jìn)入市場。我們說小產(chǎn)權(quán)房不合法，最重要的不在于它是農(nóng)民土地上由農(nóng)民蓋起來的房，而在于小產(chǎn)權(quán)房蓋在不符合規(guī)劃的土地上，違反了土地的用途管制。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的本質(zhì)是違章建筑，所以違章建筑不合法，這不僅僅是說農(nóng)民蓋了是這樣，其他社會(huì)上任何機(jī)構(gòu)、團(tuán)體，任何個(gè)人蓋了這個(gè)違章建筑都不合法，都不能交易。
農(nóng)民的住宅，農(nóng)民的宅基地能不能進(jìn)入市場交易？你也要看它具有什么樣的權(quán)能。我們知道宅基地在農(nóng)村的獲取有幾個(gè)基本原則，能夠申請(qǐng)宅基地的人必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的人，不要說外面的人，隔壁一個(gè)村的人跑到這個(gè)村里面申請(qǐng)宅基地也是不可以的，這是一個(gè)基本原則。宅基地的獲得是無償?shù)?，使用是長期的。每一戶農(nóng)民只可以擁有一份宅基地，一套住宅，這是它的基本原則?；剡^頭來講，也就是說農(nóng)民獲取宅基地不是通過商品的方式獲得的。所以我也可以更多的把它理解為，實(shí)際上宅基地制度是對(duì)農(nóng)民提供的最基本的住房保障制度。
從這個(gè)意義上講，農(nóng)民的住房也可以被理解是類似于城市里面的保障性住房。要允許它上市，你就要考慮兩個(gè)方面，首先要考慮到它對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)則會(huì)有些什么影響，是不是任何人可以到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要一塊地，蓋一間房？另外就是如果我們架設(shè)農(nóng)民的住房類似于保障性住房，允許它上市，我相信日后城里面各種各樣保障性住房的數(shù)量也會(huì)不斷的增加，那么你怎么去對(duì)待同樣的保障性住房？
前不久我曾經(jīng)在《北京晚報(bào)》上看到一個(gè)材料，大概8月底，南四環(huán)附近有一個(gè)住宅小區(qū)開盤了，這個(gè)小區(qū)一共有1800套住房，是一個(gè)很大的小區(qū)。其中有590套住房市里面經(jīng)過反復(fù)協(xié)商，確定為是購買性的保障性住房，剩下的1200多套就是商品住房。我在晚報(bào)上看到的消息，一看這個(gè)價(jià)格就差了很多，被列入購買型保障性住房的，每平方米的價(jià)格是8900元，而同在一個(gè)小區(qū)里面，是商品型住房的那1200套起價(jià)是4萬元。你說這兩棟房都給予它同等的權(quán)利進(jìn)入市場，那么會(huì)產(chǎn)生什么后果？市場一定會(huì)沒有秩序，市場的公平就會(huì)被打破。
所以我自己感覺到，市場在資源配置中起決定性作用，這對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)而言是一般規(guī)律，但是實(shí)際上我們必須看到，在各個(gè)特定的領(lǐng)域，特殊的地方，確實(shí)存在著市場起決定性作用之前，要服從于一定大的前提。如果沒有這樣大的前提，那么整個(gè)市場就會(huì)可能陷入無序，而且市場的公平也會(huì)被打破。所以我覺得，今天是討論金融問題，我為什么要強(qiáng)調(diào)一下土地制度？很重要的是土地制度也在深化改革，而土地制度的改革目標(biāo)一定是使得土地利用更加高效，使得土地的利用能夠在公眾之間更加公平，使得它能夠產(chǎn)生更好的效益。正因?yàn)檫@樣，所以土地制度的秩序在相當(dāng)程度上會(huì)影響金融市場的秩序。土地市場最后發(fā)展的結(jié)果也會(huì)對(duì)金融整個(gè)體系，乃至金融的安全都帶來很大的影響。
我就談這樣一些個(gè)人的看法，不一定成熟，僅僅供大家做參考，謝謝大家！
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