一個縣級市樣本：基層審計和財政官員忙于查賬、交賬
“頭發(fā)都愁白了?！睎|部某發(fā)達省份下轄的一位縣級市財政局長如此描述自己的主要工作：三天兩頭被書記、市長“拎著”，跑各家銀行的省行、總行去匯報，商量對策。
盡管該市位列全國百強縣之列，但還款壓力非常大?！敖衲晖恋爻鲎尣?個億，而債務(wù)總量過100億，這點錢不吃不喝光付一半的利息都不夠?！边@位財政局長告訴記者，舊的融資平臺監(jiān)管加強后，這兩年只能通過搭建新平臺來再融資。他稱，新平臺融來的錢根據(jù)輕重緩急由領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一調(diào)劑使用，十個茶壺五個蓋，哪個急了就先蓋哪一個。
這樣的基層財政亂象有望在新一輪陽光審計中被曝光。7月底，審計署披露，根據(jù)國務(wù)院要求，將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計。由于此次審計署并未強調(diào)“地方”，預(yù)計將對中央和地方政府性債務(wù)首次進行全面審計。
記者從一些地方了解到，此項審計工作已經(jīng)在基層落地，預(yù)計9月底收官，10月份形成給中央的報告。
“審計期間不得安排宴請”
“是的，審計署特派辦和省審計廳的兩個小組已經(jīng)進駐，我們正在辦理相關(guān)省級政府債務(wù)資料的交接待審手續(xù)。”8月2日一早，上述東部某省份財政廳預(yù)算處長告訴記者，省會及債務(wù)量較大地級市的政府性債務(wù)會由審計署直接審計，其他地級市和縣鄉(xiāng)級政府性債務(wù)由省審計廳統(tǒng)一安排進行交叉審計。
這位處長不忘補充：“審計期間只提供足夠大的辦公區(qū)，方便調(diào)運賬目資料，審計要求提供什么要立即到位?！彼€特別強調(diào)：“我們是用的舊的培訓(xùn)中心，每人提供食堂餐券，審計署有明文規(guī)定，審計進行期間，不得有任何宴請和接待安排。”
8月4日，該省最發(fā)達縣級市之一的財政局長也向記者證實，已接到審計部門通知，5日(星期一)一早審計工作小組進駐。而在此前的雙休日，市政府辦已發(fā)緊急通知，部署各委辦局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供融資的所有賬目資料，隨時備查。他稱，大家都在加班加點提供資料，審計小組要什么就必須提供什么。
上述省份審計廳相關(guān)負責(zé)人稱，這一次審計要徹底排查，特別是隱性債務(wù)要顯性化，按照“摸清底數(shù)，反映問題，揭示風(fēng)險，提出建議”的總體思路，以及“見人、見賬、見物，逐筆、逐項”的原則對各級政府性債務(wù)進行全面審核，9月底收官，10月份形成給中央的報告。
2011年，審計署首次組織對地方政府性債務(wù)進行了全面審計。截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元。
上述審計廳人士稱，這兩年隨著社會融資規(guī)模不斷擴大，理財、信托、BT(建設(shè)-移交)等融資手段不斷出新，影子銀行摻雜其間，政府債務(wù)膨脹更快，成本更高，風(fēng)險更大。
融資手段隱憂
對于很多基層政府性債務(wù)的信息不對稱，一位省級財政官員說，這與現(xiàn)行財政體制相關(guān)。中央財政不清楚省級政府債務(wù)，同樣，省財政不知道市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實負債。他分析，財政部門官員的烏紗帽不在上級財政部門負責(zé)人手里，而是在同級黨委政府手中。財政局長是本級黨政領(lǐng)導(dǎo)“肚里的蛔蟲”，算起賬來各為其主，這樣就難免會出現(xiàn)幾本賬的問題。
如果說相比于官方的統(tǒng)計，學(xué)術(shù)界、評級公司的統(tǒng)計口徑還存在差異的話，近兩年一些地方政府性債務(wù)繼續(xù)膨脹的事實卻不容置疑。2012年~2013年，審計署又組織對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)變化情況進行了“抽查”。審計發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過兩年時間，上述地方政府債務(wù)余額增長了12.94%。
分析人士稱，正是上述這份審計報告觸動中央真正下決心要弄清楚問題，通過新一輪債務(wù)排查，一是遏制地方過度舉債、盲目發(fā)展的沖動，二是借此建立政府性債務(wù)公開的制度安排，提高地方債務(wù)透明度。一位參與此次審計工作的審計署官員表示，高層的想法是要見底，要心中有數(shù)，要反映問題。
“我搞了一輩子財政工作，過去都是有本賬的，如果賬對不上覺都睡不好?！币晃换鶎迂斦珠L對記者說，問題是現(xiàn)在沒有一本像樣的賬，都是多口徑的糊涂賬、不透明的過度負債賬，如果繼續(xù)這樣悶著葫蘆搖下去，不出事才不正常呢！
所謂糊涂賬、不透明賬，背后多與融資的操作手法有關(guān)，比如虛高資產(chǎn)評估由此擴大融資。
“我們是政府部門改制出來的事務(wù)所，當然知道做政府項目錢好賺，但這兩年平臺業(yè)務(wù)都不太敢做了，倒是些小公司賺得盆滿缽滿，有的一年能做幾十單政府的融資發(fā)債項目，人家笑話我們‘膽小’，合伙人也不滿意。”一家地方大型會計師事務(wù)所的董事長苦笑著說。
他的“膽小”是因為不敢把低估值資產(chǎn)做成高估值資產(chǎn)，而小的事務(wù)所和評估機構(gòu)則是“你要怎么做我就怎么做”，所出具報告的資產(chǎn)真實性、有效性存疑。
行業(yè)人士分析，第一輪以銀行貸款為主的融資尚能準確監(jiān)管，但與信托、理財合作后，就開始混亂起來?！安徊m你說，有的地方甚至把高速公路的綠化帶用地都拿來作為抵押物，忽悠銀行和信托機構(gòu)，居然都能一路綠燈，理財產(chǎn)品和信托產(chǎn)品賣瘋了，背后的有效抵押往往不多?！币患掖笮唾Y產(chǎn)評估機構(gòu)的董事長說。
他的話得到一家大型商業(yè)銀行投行部負責(zé)人的確認?！斑@幾年各家銀行都成立了投行部，商業(yè)銀行的所謂投行部，不同于傳統(tǒng)意義上的投資銀行，這兩年的主要工作就是把表內(nèi)資產(chǎn)倒騰到表外去，特別是一些風(fēng)險系數(shù)高的項目，被包裝成理財產(chǎn)品，賣給公眾投資者。”他稱，比如一個10億元的貸款項目，銀行除了貸款收益，還可以通過“資產(chǎn)包”包裝成理財產(chǎn)品再融進來10億元。如果這筆貸款到期沒有風(fēng)險則皆大歡喜，如果有風(fēng)險，則變成理財產(chǎn)品投資人“兜底”，這就是為什么近年來不斷出現(xiàn)理財產(chǎn)品違約或虧損事件。
土地生錢難以為繼
審計署和銀監(jiān)會多次對地方融資平臺進行過風(fēng)險預(yù)警和提示。其中需要防范的一大風(fēng)險就是過分依賴土地作為抵押，甚至一塊地多頭重復(fù)抵押、融資。
在土地收入逐漸成為政府性債務(wù)的主要還款來源之一的背景下，隨著樓市調(diào)控的不斷深入，土地依賴癥已經(jīng)成為一些地方政府頭疼所在。記者在一債務(wù)規(guī)模較大的地級市采訪時了解到，今年上半年，這個二線城市受房地產(chǎn)調(diào)控政策和預(yù)期的影響，土地出讓金大幅下降，融資平臺的經(jīng)營性收益普遍不高，加劇到期債務(wù)還款壓力。該市的債務(wù)規(guī)?？趶接卸鄠€版本，無法一一列出，眼下的問題是，2008年底、2009年初的5年期平臺借款今年將陸續(xù)到期，全年還款規(guī)模在320億元左右，這一數(shù)字數(shù)倍于當?shù)厣习肽甑耐恋厥杖搿?/p>
一家股份制銀行行長說，2008年以來，商業(yè)銀行競爭激烈，為搶占市場份額，以土地為抵押標的過度融資行為廣泛存在。銀行體系內(nèi)過度堆積著以土地和房產(chǎn)為主的抵押物。他稱，一些銀行過度競逐助長了對政府性融資平臺的“多頭融資和超額授信”。放貸激進的銀行，根本把握不了地方政府的總體負債和資金運作情況，閉著眼睛就往里沖?，F(xiàn)在都想出來，誰也出不來，這就是中國銀行業(yè)的“羊群效應(yīng)”。
“當然，這兩年在銀行貸款收縮后，信托和債券融資也有相當比重。有些關(guān)系廣、路子野、搞得定的牛人，兩年能幫地方發(fā)債、發(fā)信托上百億元。”上海一家大型券商的總經(jīng)理最近在某地談一個發(fā)債項目，他說，現(xiàn)在進行的新一輪審計可能會使該項目融資暫停，現(xiàn)在只能等待。
一家大型銀行的省分行行長對記者說，對于金融體系來說，政府債務(wù)的風(fēng)險警報從來沒能解除過，其風(fēng)險包括，項目效益低、無現(xiàn)金流覆蓋、債務(wù)透明度差、平臺公司注冊資本不實、注入資產(chǎn)高估等。一些政府性債務(wù)“借、用、管、還”的責(zé)任主體不清晰，往往是借的人不用，用的人不還，多頭管理，出了問題就扯皮。
一名銀行業(yè)人士稱，隨著中國經(jīng)濟從高速增長進入中低速區(qū)間，如果經(jīng)濟持續(xù)放緩，一些項目現(xiàn)金流枯竭，一些地方財政的承諾又不具有法律效力，就在一定程度上存在財政風(fēng)險與金融風(fēng)險相互疊加的可能。
